RESOLUCIÓN DE SALA PLENA Nº 002-2021-SERVIR/TSC

 

Precedente administrativo sobre la aplicación de eximentes y atenuantes en el régimen disciplinario de la Ley Nº 30057 – Ley del Servicio Civil

Fuente :RESOLUCIÓN DE SALA PLENA Nº 002-2021-SERVIR/TSC

Publicado  : 19/12/2021

Asunto: APLICACIÓN DE EXIMENTES Y ATENUANTES EN EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO DE LA LEY Nº 30057 – LEY DEL SERVICIO CIVIL

Lima, 15 de diciembre de 2021

Los Vocales integrantes de la Primera, Segunda y Tercera Salas del Tribunal del Servicio Civil, reunidos en Sala Plena, de conformidad con lo dispuesto en el último párrafo del artículo 4º del Reglamento del Tribunal del Servicio Civil, aprobado por Decreto Supremo Nº 008-2010-PCM, modificado por el Decreto Supremo Nº 135-2013-PCM y por la Segunda Disposición Complementaria Modificatoria del Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM1, emiten el siguiente:

ACUERDO PLENARIO

I. ANTECEDENTES

1. Desde el 14 de septiembre de 2014, el régimen disciplinario de los servidores civiles comprendidos en los regímenes de trabajo de los Decretos Legislativos Nos 276, 728 y 1057 está regulado por la Ley Nº 30057 – Ley del Servicio Civil, en adelante la Ley Nº 30057, y su reglamento, aprobado por Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM y modificatorias.

2. El Tribunal del Servicio Civil, en adelante el Tribunal, como última instancia administrativa, viene conociendo un gran número de expedientes administrativos originados en recursos de apelación cuyas controversias se suscitan en torno a la imposición de sanciones disciplinarias por la comisión de las faltas administrativas establecidas en el artículo 85º de la Ley Nº 30057 – Ley del Servicio Civil. Al respecto, se establece que las sanciones a las faltas recogidas en el citado articulo van desde la suspensión (desde 1 día hasta 12 meses) sin goce de remuneraciones hasta la destitución, siendo esta la mayor sanción que se impone al servidor civil por la comisión de conductas infractoras sumamente graves.

3. Sobre el particular, si bien se advierte que la mayor parte de las entidades gradúan la sanción conforme los criterios de determinación recogidos en el artículo 87º de la Ley Nº 30057 – Ley del Servicio Civil2, no se advierte que, previamente, se evalúe la concurrencia de algún eximente o atenuante de responsabilidad aplicable al régimen disciplinario de la citada Ley.

4. Con relación a la obligación de evaluar la concurrencia de eximentes o atenuantes de responsabilidad, el literal a) del artículo 103º del Reglamento General de la Ley Nº 30057 – Ley del Servicio Civil3, aprobado por Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM y modificatorias, establece como un requisito para determinar la sanción aplicable, verificar la concurrencia de alguno de los supuestos de eximentes de responsabilidad. Sin embargo, las entidades omiten constatar si se presentó alguno de los supuestos eximentes de responsabilidad recogidos en el artículo 104º del Reglamento General de la Ley Nº 30057 – Ley del Servicio Civil, aprobado por Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM, así como el supuesto atenuante de responsabilidad recogido en el último párrafo del artículo 103º del citado Reglamento, entre otros que resulten aplicables.

5. Adicionalmente, debe considerarse que el artículo 257º del Texto único Ordenado de la Ley Nº 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS, en adelante el TUO de la Ley Nº 27444, reconoce supuestos eximentes y atenuantes de responsabilidad en el procedimiento administrativo sancionador, siendo el caso que algunos de estos no son los mismos que se recogen en la Ley Nº 30057 – Ley del Servicio Civil, por lo que corresponde establecer cómo se relacionan estas disposiciones.

6. Por ello, resulta necesario establecer las reglas de aplicación de eximentes y atenuantes de responsabilidad administrativa disciplinaria de la Ley Nº 30057 – Ley del Servicio Civil, con la finalidad de garantizar la uniformidad de criterios en los pronunciamientos de primera instancia administrativa y la correcta aplicación de dichas instituciones en el marco del régimen disciplinario de la Ley Nº 30057 – Ley del Servicio Civil, así como la debida motivación de los pronunciamientos emitidos por los órganos sancionadores.

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

§ Sobre la regulación de eximentes y atenuantes en el Texto único Ordenado de la Ley Nº 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS.

7. Sobre el particular, este Tribunal ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la aplicación supletoria de las disposiciones del TUO de la Ley Nº 27444 en el procedimiento administrativo disciplinario, con ocasión de la emisión de la Resolución de Sala Plena Nº 003-2019-SERVIR/TSC, del 28 de agosto de 2019, indicando lo siguiente:

“17. De otro lado, en cuanto al Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, se advierte que el artículo II de su Título Preliminar4, establece que las leyes que crean y regulan los procedimientos especiales no podrán imponer condiciones menos favorables a los administrados que las previstas en dicha ley y que tales procedimientos especiales deberán seguir los principios administrativos, así como los derechos y deberes de los sujetos del procedimiento ahí previstos.

18. Similar disposición fue recogida en el Capítulo III del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, cuyo artículo 247º5, en su numeral 247.2, establece que las disposiciones contenidas en dicho capítulo se aplican con carácter supletorio a los procedimientos regulados por leyes especiales, los cuales no podrán imponer condiciones menos favorables a los administrados, que las previstas en ese capítulo. No obstante, el numeral 247.3 del mismo artículo precisa a continuación que la potestad sancionadora disciplinaria sobre el personal de las entidades se rige por la normativa sobre la materia.

19. En ese sentido, se considera que si bien existe en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 un reconocimiento a la especialidad de la normativa sobre potestad disciplinaria, dicha ley general es factible de ser aplicada de manera supletoria a los procedimientos administrativos sancionadores disciplinarios en tanto que sus disposiciones no resulten contrarias a lo dispuesto en la ley especial que regula el régimen disciplinario ni establezca condiciones menos favorables.

(…)

(Resaltado nuestro)”.

8. Conforme lo expuesto, se concluye que la potestad disciplinaria se rige por las leyes especiales que regulan el régimen disciplinario aplicable a los servidores civiles de cada entidad. No obstante, resultará aplicable supletoriamente las disposiciones que regulan el procedimiento administrativo sancionador establecido en el TUO de la Ley Nº 27444, en la medida que sean más favorables para el servidor civil y no resulten contrarias a las disposiciones establecidas en las leyes especiales, es decir, cuando la ley especial no haya regulado determinada situación o figura jurídica con sus propias características.

9. Ahora bien, con relación a los eximentes y atenuantes de responsabilidad en el procedimiento administrativo sancionador, el artículo 257º del TUO de la Ley Nº 27444, recoge un listado de seis (6) supuestos que constituyen condiciones eximentes de responsabilidad y dos (2) supuestos que atenúan dicha responsabilidad6. Con relación a esta regulación, Morón Urbina indica que: “Esta es una norma de carácter común a todos los procedimientos sancionadores por lo que en el desarrollo de los procedimientos administrativos sancionadores especiales no pueden ser omitidos, condicionados y limitados en su extensión. Solo pueden ser adicionados con otros y nuevos supuestos propios de la especialidad de su materia (Resaltado nuestro)”7.

10. En este punto, corresponde precisar que los eximentes de responsabilidad poseen las siguientes características:

i) Presuponen la realización de una conducta infractora, significa que la comisión del hecho infractor se encuentra debidamente acreditada, atribuyéndose la responsabilidad al sujeto infractor.

ii) Eliminan o suprimen la posibilidad de aplicar como consecuencia la sanción correspondiente por la concurrencia de alguna de las circunstancias que eximen de responsabilidad8.

11. Cabe señalar que, los eximentes de responsabilidad recogidos en los literales a), b), d) y e) del artículo 257º del TUO de la Ley Nº 27444 suponen el quiebre del nexo causal entre el administrado y el hecho infractor, mientras que el eximente recogido en el literal c) del citado artículo evidencia la ausencia de responsabilidad subjetiva o inexistencia de culpabilidad por parte del administrativo. Tratamiento aparte merece el supuesto atenuante de subsanación voluntaria recogido en el literal f) del citado artículo 257º del TUO de la Ley Nº 27444, dado que en la Ley Nº 30057 tiene otra naturaleza, aspecto que será dilucidado más adelante.

12. Por su parte, los atenuantes de responsabilidad son circunstancias que suponen la existencia de una menor gravedad en la conducta del infractor (menor grado de antijuricidad o culpabilidad), lo cual conlleva a reducir la responsabilidad administrativa y determinan la aplicación de una sanción menor9.

§ Los eximentes y atenuantes de responsabilidad administrativa disciplinaria recogidos en la Ley Nº 30057 – Ley del Servicio Civil.

13. Al respecto, el artículo 104º del Reglamento General de la Ley Nº 30057 – Ley del Servicio Civil, aprobado por Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM y modificatorias, recoge como supuestos eximentes de responsabilidad los siguientes:

a) La incapacidad mental, debidamente comprobada por la autoridad competente.

b) El caso fortuito o fuerza mayor, debidamente comprobado.

c) El ejercicio de un deber legal, función, cargo o comisión encomendada.

d) El error inducido por la Administración, a través de un acto o disposición confusa o ilegal.

e) La actuación funcional en caso de catástrofe o desastres, naturales o inducidos, que hubieran determinado, la necesidad de ejecutar acciones inmediatas e indispensables para evitar o superar la inminente afectación de intereses generales como la vida, la salud, el orden público, etc.

f) La actuación funcional en privilegio de intereses superiores de carácter social, o relacionados a la salud u orden público, cuando, en casos diferentes a catástrofes o desastres naturales o inducidos, se hubiera requerido la adopción de acciones inmediatas para superar o evitar su inminente afectación.

14. Asimismo, conforme el último párrafo del artículo 103º del citado Reglamento se recoge como supuesto atenuante de responsabilidad administrativa disciplinaria la subsanación voluntaria por parte del servidor civil, del acto u omisión imputada como constitutivo de infracción, con anterioridad a la notificación del inicio del procedimiento administrativo disciplinario, así como cualquier otor supuesto debidamente acreditado y motivado.

15. Ahora bien, este Tribunal advierte que, a diferencia de lo regulado en el TUO de la Ley Nº 27444, el supuesto de subsanación voluntaria por parte del servidor civil, del acto u omisión imputada como constitutivo de infracción, no se encuentra regulado como una circunstancia eximente de responsabilidad sino como una condición atenuante. Sobre el particular, si bien se admite la aplicación supletoria de las disposiciones del TUO de la Ley Nº 27444 al régimen disciplinario de la Ley Nº 30057 – Ley del Servicio Civil, debe precisarse que esta actuación no puede suponer la modificación de la naturaleza de las instituciones jurídicas propias recogidas en la norma especial. En ese sentido, en la medida que se adviertan aspectos no regulados por la norma especial, podrá aplicarse supletoriamente las disposiciones del TUO de la Ley Nº 27444 respecto a los atenuantes y eximentes de responsabilidad, no pudiendo alterarse la condición atenuante establecida en la norma especial respecto al supuesto de subsanación voluntaria10.

16. Por lo expuesto, en tanto que la subsanación voluntaria ha sido prevista en el régimen disciplinario de la Ley Nº 30057 como un atenuante y no como un eximente de responsabilidad conforme lo prevé el TUO de la Ley Nº 27444, no podrá alterarse la condición de atenuante establecida en la ley especial.

17. Por su parte, los supuestos eximentes de responsabilidad previstos en los literales a), b) y d) del artículo 104º de la Ley Nº 30057 – Ley del Servicio Civil son los mismos que se encuentran contenidos en los literales a), c) y e) del artículo 257º del TUO de la Ley Nº 27444, por lo que resulta pertinente remitirnos a lo expuesto en la doctrina nacional con la finalidad de precisar los alcances de los citados eximentes, y a la vez, desarrollar los matices propios de las causales recogidas en lo literales c), e) y f) del citado artículo 104º de la Ley Nº 30057 – Ley del Servicio Civil.

§ La incapacidad mental, debidamente comprobada por la autoridad competente

18. En primer lugar, este supuesto evidencia la inexistencia de culpabilidad por parte del agente infractor. Al respecto, “(…) la culpabilidad está referida a que debe evaluarse si el administrado tiene la capacidad de responder jurídicamente por sus acciones. Es decir, será imputable en la medida que esté en pleno uso de sus facultades físicas y mentales, y que estas le permitan percibir adecuadamente la realidad”11. Es decir, para la configuración de este supuesto debe acreditarse la ausencia de discernimiento en las acciones que realizó el agente infractor, verificándose que no ha tenido la voluntad de cometer la infracción o la capacidad de evitar ni prever actuar de otro modo.

19. En segundo lugar, Morón Urbina precisa que: “(…) asumida la inimputabilidad del individuo, se requiere una comprobación objetiva y no de simple alegación. Dentro de un procedimiento administrativo sancionador, esta situación debe ser comprobada por una dependencia estatal”12. Cabe señalar que, la carga de probar la concurrencia del eximente de responsabilidad corresponde a quien los alega como parte de su defensa, en todos los casos.

20. Finalmente, este Tribunal considera que no resulta admisible como eximente alegar alteraciones mentales provocadas o inducidas por el agente infractor, por ejemplo, aquellas que sean consecuencia de intoxicaciones por sustancias psicotrópicas como el alcohol, la cafeína, la nicotina, la marihuana y ciertos medicamentos para aliviar el dolor, así como las drogas ilegales, entre otros. Al respecto, “El trastorno mental sobreviviente, consecuencia incidental de intoxicación aguda y voluntaria por alcohol o cualquier otra sustancia, aun sin la intención previa de incurrir en un ilícito, constituye una circunstancia de trastorno mental preordenado y no puede dar lugar a la eximente. De lo contrario se abriría una puerta a la impunidad”13.

21. Asimismo, no puede perderse de vista que el literal g) del artículo 85º de la Ley Nº 30057 – Ley del Servicio Civil recoge expresamente como conducta típica la concurrencia al trabajo en estado de embriaguez o bajo influencia de drogas o sustancias estupefacientes, sin perjuicio que, por encontrarse en esta condición, el servidor civil incurra en otro tipo de falta, por ejemplo, actos de violencia, grave indisciplina o faltamiento de palabra en agravio de su superior del personal jerárquico y de compañeros de trabajo. De manera ilustrativa se presenta los aspectos más relevantes de este eximente:

¿Qué debe probarse?

¿Qué se excluye?

Ejemplo

Debe acreditarse la ausencia de discernimiento en las acciones que realizó el servidor civil al cometerse la infracción.

No resulta admisible como eximente alegar alteraciones mentales provocadas o inducidas por el servidor civil.

Servidor civil que realiza la función de chofer sufre un cuadro de epilepsia, ocasionando daños al vehículo de la entidad

22. Por tanto, este Tribunal considera que la acreditación del eximente de incapacidad mental, debidamente comprobada por la autoridad competente, exige que el servidor civil acredite que, al momento de realizarse el hecho infractor, no se encontraba en pleno uso de sus facultades físicas y mentales, excluyéndose de este eximente las alteraciones al estado de conciencia provocadas o inducidas por el propio servidor civil.

§ El caso fortuito o fuerza mayor, debidamente comprobado.

23. Con relación a estos supuestos eximentes de responsabilidad, debe considerarse que las figuras de caso fortuito y fuerza mayor tienen un amplio desarrollo en la doctrina jurídica. Sin embargo, este Tribunal advierte que ambas instituciones tienen consecuencias similares en su aplicación, principalmente, generando el quiebre del nexo causal de la conducta infractora respecto al sujeto infractor.

24. La importancia de estos fenómenos como eximentes de responsabilidad radica en que constituyen una limitante de la voluntad de los sujetos que incurren en una falta, dado que el resultado imputado fue promovido por la presencia de condiciones externas que son imprevisibles e irresistibles14. Con relación a estas características comunes, Morón Urbina indica lo siguiente: “La imprevisibilidad se da cuando existen hechos fuera de lo ordinario: situaciones que no pudieron preverse mientras que la irresistibilidad está vinculada a la imposibilidad de evitar el hecho a pesar de las medidas tomadas. Ambas, características, junto con la extraordinariedad, son compartidas en el caso fortuito y en la fuerza mayor”15.

25. En ese sentido, se ha considerado que en caso se verifique un incumplimiento intencional al deber legal impuesto al servidor civil, no se configuraría un suceso de caso fortuito o fuerza mayor16, dado que el hecho infractor pudo ser evitado por el servidor civil, puesto que se encontraba a su alcance el haber tomado todas las medidas que hubiesen evitado la ocurrencia de la infracción.

26. A las condiciones externas de este eximente de responsabilidad, se debe añadir que resulta importante verificar el actuar del servidor civil con la debida diligencia, puesto que tiene el deber de adoptar las medidas necesarias para evitar los resultados infractores provenientes del caso fortuito o fuerza mayor, por lo que toda producción de un resultado típico que no se deba, al menos a un comportamiento culposo e imprudente, debe considerarse como fortuita y, en consecuencia, excluirse de lo sancionadoramente relevante17.

27. Por su parte, este Tribunal respecto a los supuestos caso fortuito y fuerza mayor como eximentes de responsabilidad, ha señalado:

“22. Téngase en cuenta que las inasistencias, para que sean justificadas, deben haberse producido por un caso fortuito o fuerza mayor, que impida de cualquier forma cumplir con su asistencia regular al centro de trabajo, tal y como puede ser un problema de salud; sin embargo, en el presente caso, el impugnante ha omitido dar cuenta de las razones específicas que motivaron su abandono, de modo que no se ha comprobado que haya mediado un caso fortuito o fuerza mayor para ser exonerado de su deber de asistencia.18 (resaltado nuestro)”.

28. En ese sentido, se advierte que se producirá el quiebre del nexo causal cuando se acredite fehacientemente la ocurrencia de una circunstancia extraordinaria, imprevisible e irresistible, la cual se produce sin que exista una relación directa entre la voluntad del agente infractor y el resultado, solo de esta forma se configura esta causal eximente de responsabilidad. A su vez, los hechos que configuran el caso fortuito o fuerza mayor deben estar debidamente acreditados, recayendo la carga de la prueba en el servidor. De manera ilustrativa se presenta los aspectos más relevantes de este eximente:

29. De lo expuesto, la aplicación del eximente de responsabilidad por caso fortuito y fuerza mayor implica la acreditación por parte del servidor civil de la concurrencia de un hecho de carácter extraordinario, imprevisibles e irresistible. Por su parte, corresponderá a la entidad evaluar que el hecho infractor se produjo por una circunstancia ajena a la voluntad del servidor o sin mediar una actuación imprudente del servidor civil. Asimismo, analizar si existían otras medidas al alcance del servidor para evitar la ocurrencia del hecho infractor, de ser el caso.

§ El ejercicio de un deber legal, función, cargo o comisión encomendada

30. Al respecto, esta clase de eximentes de responsabilidad se relacionan con la ocurrencia de infracciones en el cumplimiento de disposiciones normativas (deber legal) o en el cumplimiento de un mandato emitido por autoridad en ejercicio de función, cargo o comisión encomendada, situación que elimina la antijuricidad de la conducta infractora.

31. Con relación al ejercicio de un deber legal, Morón Urbina indica, “El obrar en cumplimiento de un deber legal implica que existe una acción u omisión establecida por la norma, o inclusive el acatamiento de sentencias o el cumplimiento de órdenes, que amerita ser cumplida, por lo que el destinatario de dicho deber se encuentra en la obligación de cumplirlo”19. No cabe duda que en la medida que se verifique la existencia de una disposición normativa o mandato judicial, de imperativo cumplimiento para al servidor civil, se advierte que este último se ve compelido a acatar en todos sus extremos, igual situación ocurre cuando el servidor se ve obligado a cumplir con un mandato emitido por una autoridad en ejercicio de función, cargo o comisión encomendada.

32. Al respecto, este Tribunal ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la configuración del eximente contenido en el literal c) del artículo 104º con ocasión de la emisión de la Resolución Nº 001057-2019-SERVIR/TSC-Primera Sala, del 30 de abril de 2019, indicando lo siguiente:

“45. En ese sentido, apreciamos que el literal c) del artículo 104 del Reglamento de la Ley Nº 30057 reconoce que el ejercicio de un deber legal, función, cargo o comisión encomendada constituye un supuesto de eximente de responsabilidad administrativa disciplinaria, por tanto, impide que se pueda aplicar una sanción al servidor. A decir del impugnante, este habría cumplido una orden encomendada por un superior, por lo que estaría exento de responsabilidad.

46. A fin de analizar la causal invocada por el impugnante, este Tribunal considera pertinente exponer, a manera de ilustración, que la causal en mención también constituye un supuesto de eximente de responsabilidad en el marco del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS; el cual precisa que es eximente de responsabilidad: la orden de autoridad competente, expedida en ejercicio de sus funciones.

47. En relación a este supuesto, MORÓN URBINA20 afirma que “nos encontramos frente al supuesto de obediencia debida, porque el autor del ilícito comete una acción u omisión en el cumplimiento de una orden impartida por una autoridad pública, a la cual tienen el deber de obedecer sus instrucciones”. Dicho autor precisa también que se debe tener en cuenta el cumplimiento y concurrencia de los siguientes elementos:

a) La orden debe ser obligatoria, por lo que la misma no podrá provenir de una sugerencia sujeta a libre apreciación del administrado.

b) El administrado debe encontrarse en una situación jurídica en la que le corresponda acatar las órdenes dictadas por la autoridad administrativa.

c) La orden debe provenir de una autoridad competente y dentro de sus límites ordinarios, y;

d) La orden no debe en sí misma ser un mandato claramente ilegal o de manera manifiesta.

(…)

(Resaltado nuestro)”.

33. En ese sentido, podrá apreciarse que se precisa la concurrencia de determinados elementos para la configuración de la presente causal. De manera ilustrativa se presenta los aspectos más relevantes de este eximente:

34. De lo expuesto, para la aplicación del eximente por ejercicio de un deber legal, función, cargo o comisión encomendada, corresponde que el servidor civil acredite la presencia de una disposición normativa o mandato judicial de carácter vinculante, que lo obligue a realizar determinada actuación (ejercicio de un deber legal). De igual forma, debe constatarse la existencia de una orden emitida por autoridad competente, incluyendo personal jerárquico, que exija al servidor realizar una acción u omisión que genere el hecho infractor (ejercicio de función, cargo o comisión encomendada). En ambos casos, la disposición normativa o mandato debe tener un carácter imperativo dirigido al servidor civil y no ser contraria, manifiestamente, al ordenamiento jurídico.

§ El error inducido por la Administración, a través de un acto o disposición confusa o ilegal

35. Este supuesto de eximente de responsabilidad está relacionado con el principio de predictibilidad o de confianza legítima recogido en el TUO de la Ley Nº 27444, el cual establece, además de otros aspectos, que la autoridad administrativa tiene la obligación de brindar a los administrados información veraz, completa y confiable, de modo tal que estos presuman su licitud. Así, cuando se evidencie que el servidor actuó de una determinada forma, sustentando tal accionar a partir de una expectativa que le generó la actuación de la administración pública, se le eximirá de responsabilidad si por este ejercicio incurre en alguna infracción.

36. Al respecto, se debe tener en cuenta que con Informe Técnico Nº 1056-2019-SERVIR/GPGSC, del 11 de julio de 2019, la Gerencia de Políticas de Gestión del Servicio Civil precisó que este eximente de responsabilidad recoge dos escenarios:

(i) El error inducido a través de actuaciones materiales de la administración pública; que se manifiesta precisamente cuando el servidor y/o funcionario es inducido a error a través de un acto concreto realizado por la administración, como podría ser (y sin restringirse a dichos supuestos): el otorgamiento de información errónea producto de una solicitud, pronunciamientos erróneos reiterativos sobre una determinada materia que permitan concluir al servidor que dicho pronunciamiento es la interpretación conforme a derecho, mandatos confusos o manifiestamente contrarios a derecho.

(ii) El error inducido a través de un cuerpo normativo, que si bien es emitido por la autoridad competente, contiene disposiciones defectuosas por generar confusión respecto a la licitud o no de una actuación, o ser manifiestamente contrarias a derecho; así como el error inducido a través de una disposición administrativa ilegal que ordena la realización de un acto que si bien es conforme a derecho, se desprende de otra norma de superior jerarquía que no resulta lícita.

37. Cabe resaltar que es de suma relevancia en ambos supuestos, se verifique que las actuaciones de la administración pública deben ser concluyentes, es decir, que resultarán suficientes para generar en el servidor civil la convicción de que se encuentra actuando con licitud. Por tanto, debe existir un nexo de causal entre la conducta del servidor civil y la actuación de la entidad, siendo esta última la causa o justificación de dicho actuar, caso contrario, el eximente de responsabilidad no se configurará.

38. De otro lado, no resulta admisible alegar como error inducido por la administración la falta de respuesta a solicitudes de autorización presentadas por el propio servidor civil, puesto que siempre debe existir una actuación material o la emisión de un pronunciamiento de la entidad empleadora para considerar concedido lo solicitado por sus servidores civiles21.

39. Conforme a lo expuesto, este Tribunal considera que el eximente por error inducido por la Administración, a través de un acto o disposición confusa o ilegal, exige que el servidor civil acredite la existencia de una actuación material o cuerpo normativo emitido por la entidad, que genere confusión sobre la licitud de determinada actuación que a la postre genere el hecho infractor. Asimismo, resulta importante sustentar que ambos actos de la administración resultaron suficientes para generar en el servidor civil la convicción de que se encontraba actuando con licitud.

40. Igualmente, no se considera dentro de este eximente la falta de respuesta a algún pedido por parte de la entidad, por ejemplo, no sería posible alegar que las inasistencias al centro de trabajo por parte del servidor civil se encontrarían justificadas al haberse presentado la solicitud de licencia sin goce de remuneraciones antes de incurrir en el hecho infractor, en la medida que el servidor civil debía esperar el pronunciamiento expreso de la entidad a su solicitud.

§ La actuación funcional en caso de catástrofe o desastres, naturales o inducidos, que hubieran determinado, la necesidad de ejecutar acciones inmediatas e indispensables para evitar o superar la inminente afectación de intereses generales como la vida, la salud, el orden público, etc.

41. A diferencia del supuesto recogido en el literal b) del artículo 104º de la Ley Nº 30057 (caso fortuito o fuerza mayor), la situación de catástrofe o desastre, natural o inducido, no es la causa en sí misma que origina el incumplimiento de determinada obligación por parte del servidor civil. En este supuesto, el incumplimiento de determinada obligación se produce con posterioridad a la ocurrencia del siniestro, puesto que la actuación del servidor se ve motivada a fin de evitar la afectación de bienes jurídicos de carácter superior como la vida, la salud, el orden público, entre otros.

42. En ese sentido, no será sancionable la actuación funcional que se realice en desmedro de determinada obligación, para evitar o superar la inminente afectación a intereses generales como la vida, la salud, el orden público, entre otros, siempre que concurren los elementos que se indican en el literal e) del artículo 104º del Reglamento General de la Ley Nº 30057 – Ley del Servicio Civil. Al respecto, este Tribunal advierte que deben concurrir los siguientes elementos:

43. Asimismo, corresponde al servidor acreditar que su intervención resultaba indispensable para evitar la lesión a determinados bienes jurídicos ante una situación de calamidad, dado que de verificarse que existían otras medidas para preservar los intereses generales citados previamente no se configurará el referido eximente.

§ La actuación funcional en privilegio de intereses superiores de carácter social, o relacionados a la salud u orden público, cuando, en casos diferentes a catástrofes o desastres naturales o inducidos, se hubiera requerido la adopción de acciones inmediatas para superar o evitar su inminente afectación.

44. Sobre el particular, este Tribunal considera que la hipótesis normativa del eximente regulado en el literal f) del artículo 104º del Reglamento General de la Ley Nº 30057 – Ley del Servicio Civil recoge los siguientes elementos22 para su configuración:

45. De esta forma, en la medida que no se acredite que el accionar del servidor resultaba necesario para tutelar las finalidades específicas antes expuestas (entre ellas, salud u orden público), podrá inferirse que la actuación del servidor fue motivada por un interés particular.

46. Por su parte, debe considerarse el eximente del literal f) del artículo 104º del Reglamento General de la Ley Nº 30057 – Ley del Servicio Civil excluye los casos de catástrofes o desastres, naturales o inducidas, los cuales, dependiendo de su naturaleza, se regulan por los literales b) o e) del artículo 104º del Reglamento de la Ley Nº 30057. En ese sentido, corresponde a las autoridades competentes del procedimiento administrativo disciplinario analizar si determinada situación se subsume o no en algún otro supuesto eximente de responsabilidad.

§ Sobre la subsanación voluntaria como atenuante en el régimen disciplinario de la Ley Nº 30057.

47. De acuerdo a lo prescrito en el último párrafo del artículo 103º del Reglamento General de la Ley Nº 30057, la subsanación voluntaria por parte del servidor del acto imputado como constitutivo de infracción, con anterioridad a la notificación del inicio del procedimiento administrativo disciplinario, puede ser considerado un atenuante, así como cualquier otro supuesto debidamente acreditado y motivado.

48. Con relación a la aplicación del atenuante de subsanación voluntaria, debe resaltarse que no resulta ser un mandato imperativo la atenuación de la responsabilidad administrativa disciplinaria por esta acción al establecerse que “puede ser considerada”23 y, por tanto, no constituye una obligación ineludible que deba cumplirse en todos los casos, siempre que la sanción impuesta guarde coherencia con los principios de razonabilidad y proporcionalidad establecidos en el artículo 200º de la Constitución Política del Perú24. Adicionalmente, este Tribunal considera que la comisión de conductas sumamente graves, por ejemplo, el uso de título falso para laborar en la Administración Pública, actos de corrupción o los actos de hostigamiento sexual, no pueden ser materia de subsanación bajo ninguna condición.

49. Asimismo, para la configuración del atenuante recogido en el último párrafo del artículo 103º del Reglamento General de la Ley Nº 30057 -Ley del Servicio Civil resulta importante que la Entidad constate la concurrencia de los siguientes elementos:

50. Por otro lado, este Tribunal ha considerado que la subsanación voluntaria de la conducta infractora tiene relevancia respecto a una situación cuando los efectos de esta no se hayan consumado, contrario a ello, no cabría subsanación alguna cuando se haya agotado los efectos de la conducta infractora27, es decir, cuando la lesión al interés tutelado se vuelve irreparable por cualquier otra acción que realice el servidor civil.

51. Al respecto debe tomarse en cuenta lo señalado por Morón Urbina que indica: “Toda infracción es jurídicamente subsanable, lo que impide o dificulta su subsanabilidad es la posibilidad o no de revertir los efectos dañosos producidos”28. (énfasis nuestro)

52. Así por ejemplo, aquel servidor que en calidad de chofer realiza una maniobra imprudente ocasionando daños al vehículo que le asignó la entidad; sin embargo, de manera previa al inicio del procedimiento, asume los gastos de reparación del vehículo, en dicho supuesto se configura la subsanación voluntaria como atenuante de su responsabilidad. De otro lado, el servidor encargado de la oficina de almacén, que de manera negligente omite verificar la fecha de vencimiento de los medicamentos ingresados, los cuales son distribuidos y finalmente consumidos por los pacientes, en tal caso no hay posibilidad de remediar dicho actuar negligente puesto que la afectación a la salud se consumó irremediablemente.

§ Sobre el reconocimiento como atenuante en el régimen disciplinario de la Ley Nº 30057.

53. Ahora bien, el reconocimiento de responsabilidad, de forma expresa y por escrito, una vez iniciado el procedimiento administrativo disciplinario, ha sido recogido como atenuante de responsabilidad por la comisión de infracciones en el literal a) del artículo 257º del TUO de la Ley Nº 2744429. Asimismo, se advierte que esta figura no ha sido recogida como atenuantes en el régimen disciplinario de la Ley Nº 30057.

54. Sin embargo, conforme lo expuesto en el numeral 16 del presente documento, resulta posible que las entidades evalúen al momento de graduar la sanción, la configuración de este eximente de responsabilidad, en la medida que las disposiciones del TUO de la Ley Nº 27444 resultan aplicables supletoriamente al régimen disciplinario de la Ley Nº 30057, en los aspectos que no sean regulados por esta última.

55. Por otro lado, este Tribunal advierte que en su jurisprudencia se admite la aplicación del reconocimiento de responsabilidad como atenuante en regímenes disciplinarios especiales de forma supletoria y siempre que se verifique la concurrencia de todos los elementos que lo configuran30.

56. En ese sentido, no resulta suficiente plantear el reconocimiento como atenuante de responsabilidad en forma escrita, sino que se precisa formular, indubitablemente, el reconocimiento de responsabilidad por la comisión de la conducta infractora.

57. De esta forma, cuando las entidades adviertan que el servidor civil formuló un reconocimiento expreso de la comisión de la infracción, dentro del procedimiento administrativo disciplinario, corresponde que emitan un pronunciamiento al momento de graduar la sanción31, conjuntamente con los otros criterios para determinar la sanción recogidos en el artículo 87º de la Ley Nº 30057 – Ley el Servicio Civil.

58. Finalmente, debe considerarse que existen conductas que revisten tal gravedad que hacen insostenible la continuidad del vínculo laboral32, por lo que tanto la subsanación voluntaria como el reconocimiento de la comisión de la conducta infractora, no podrán operar como atenuantes de la responsabilidad.

III. DECISIÓN

1. La Sala Plena del Tribunal del Servicio Civil, por unanimidad, considera que las directrices contenidas en los fundamentos 16, 22, 29, 34, 39, 40, 42, 44, 46, 48, 49, 56, 57 y 58 del presente Acuerdo Plenario ameritan ser declaradas como precedente de observancia obligatoria para precisar la configuración de eximentes y atenuantes de responsabilidad administrativa disciplinaria en el marco del procedimiento administrativo disciplinario de la Ley Nº 30057 – Ley del Servicio Civil.

2. En atención a lo expuesto, la Sala Plena del Tribunal del Servicio Civil, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4º del Reglamento del Tribunal del Servicio Civil respecto a la emisión de precedentes administrativos de observancia obligatoria;

ACORDÓ:

2.1 ESTABLECER como precedentes administrativos de observancia obligatoria los criterios expuestos en los fundamentos 16, 22, 29, 34, 39, 40, 42, 44, 46, 48, 49, 56, 57 y 58 de la presente resolución.

2.2 PRECISAR que los precedentes administrativos de observancia obligatoria antes mencionados deben ser cumplidos por los órganos competentes del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos a partir del día siguiente de su publicación en el Diario Oficial “El Peruano”.

2.3 PUBLICAR el presente acuerdo de Sala Plena en el Diario Oficial “El Peruano” y en el Portal Institucional (www.servir.gob.pe), de conformidad con lo establecido en el artículo 2º del Reglamento del Tribunal del Servicio Civil.

GUILLERMO JULIO MIRANDA HURTADO

Presidente del Tribunal del Servicio Civil

ROLANDO SALVATIERRA COMBINA

Vocal

ORLANDO DE LAS CASAS DE LA TORRE UGARTE

Vocal

CÉSAR EFRAÍN ABANTO REVILLA

Vocal

ROSA MARIA VIRGINIA CARRILLO SALAZAR

Vocal

SANDRO ALBERTO NÚÑEZ PAZ

Vocal

MIRIAM ISABEL PEÑA NIÑO

Vocal

VÍCTOR JOSÉ SALAS TORREBLANCA

Vocal

GUSTAVO NILO RIVERA FERREYROS

Vocal

1 Reglamento del Tribunal del Servicio Civil, aprobado por Decreto Supremo Nº 008-2010-PCM modificado por el Decreto Supremo Nº 135- 2013-PCM y por la Segunda Disposición Complementaria Modificatoria del Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM.

“Artículo 4º.- Conformación

El Tribunal está conformado por el Presidente del Tribunal, por los vocales de todas las Salas, la Secretaría Técnica y las Salas que apruebe el Consejo. Las funciones de las Salas y la Secretaría Técnica se encuentran desarrolladas en el Reglamento de Organización de Funciones de SERVIR.

El Presidente del Tribunal y los vocales de todas las salas son designados y removidos por el Consejo de acuerdo a lo establecido en el artículo 18 del Decreto Legislativo Nº 1023.

Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria. Dichos pronunciamientos deberán ser adoptados por no menos del cincuenta por ciento más uno del total de los vocales del Tribunal”.

2 Ley Nº 30057 – Ley del Servicio Civil

“Artículo 87º.- Determinación de la sanción a las faltas

La sanción aplicable debe ser proporcional a la falta cometida y se determina evaluando la existencia de las condiciones siguientes:

a) Grave afectación a los intereses generales o a los bienes jurídicamente protegidos por el Estado.

b) Ocultar la comisión de la falta o impedir su descubrimiento.

c) El grado de jerarquía y especialidad del servidor civil que comete la falta, entendiendo que cuanto mayor sea la jerarquía de la autoridad y más especializadas sus funciones, en relación con las faltas, mayor es su deber de conocerlas y apreciarlas debidamente.

d) Las circunstancias en que se comete la infracción.

e) La concurrencia de varias faltas.

f) La participación de uno o más servidores en la comisión de la falta o faltas.

g) La reincidencia en la comisión de la falta.

h) La continuidad en la comisión de la falta.

i) El beneficio ilícitamente obtenido, de ser el caso.

(…)”

3 Reglamento General de la Ley Nº 30057 – Ley del Servicio Civil, aprobado por Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM y modificatorias

“Artículo 103º.- Determinación de la sanción aplicable

Una vez determinada la responsabilidad administrativa del servidor público, el órgano sancionador debe:

a) Verificar que no concurra alguno de los supuestos eximentes de responsabilidad previstos en este Título.

b) Tener presente que la sanción debe ser razonable, por lo que es necesario que exista una adecuada

proporción entra esta y la falta cometida.

c) Graduar la sanción observando los criterios previstos en los artículos 87 y 91 de la Ley.

La subsanación voluntaria por parte del servidor del acto u omisión imputado como constitutivo de infracción, con anterioridad a la notificación del inicio del procedimiento sancionador puede ser considerada un atenuante de la responsabilidad administrativa disciplinaria, así como cualquier otro supuesto debidamente acreditado y motivado”.

4 Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2019- JUS

“Artículo II.- Contenido

1. La presente Ley contiene normas comunes para las actuaciones de la función administrativa del Estado y, regula todos los procedimientos administrativos desarrollados en las entidades, incluyendo los procedimientos especiales.

2. Las leyes que crean y regulan los procedimientos especiales no podrán imponer condiciones menos favorables a los administrados que las previstas en la presente Ley.

3. Las autoridades administrativas, al reglamentar los procedimientos especiales, cumplirán con seguir los principios administrativos, así como los derechos y deberes de los sujetos del procedimiento, establecidos en la presente Ley”.

5 Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS

“Artículo 247º.- Ámbito de aplicación de este capítulo

(...)

247.2 Las disposiciones contenidas en el presente Capítulo se aplican con carácter supletorio a todos los procedimientos establecidos en leyes especiales, incluyendo los tributarios, los que deben observar necesariamente los principios de la potestad sancionadora administrativa a que se refiere el artículo 248, así como la estructura y garantías previstas para el procedimiento administrativo sancionador.

Los procedimientos especiales no pueden imponer condiciones menos favorables a los administrados, que las previstas en este Capítulo.

247.3 La potestad sancionadora disciplinaria sobre el personal de las entidades se rige por la normativa sobre la materia”

6 Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS

“Artículo 257.- Eximentes y atenuantes de responsabilidad por infracciones

1.- Constituyen condiciones eximentes de la responsabilidad por infracciones las siguientes:

a) El caso fortuito o la fuerza mayor debidamente comprobada.

b) Obrar en cumplimiento de un deber legal o el ejercicio legítimo del derecho de defensa.

c) La incapacidad mental debidamente comprobada por la autoridad competente, siempre que esta afecte la aptitud para entender la infracción.

d) La orden obligatoria de autoridad competente, expedida en ejercicio de sus funciones.

e) El error inducido por la Administración o por disposición administrativa confusa o ilegal.

f) La subsanación voluntaria por parte del posible sancionado del acto u omisión imputado como constitutivo de infracción administrativa, con anterioridad a la notificación de la imputación de cargos a que se refiere el inciso 3) del artículo 255.

2.- Constituyen condiciones atenuantes de la responsabilidad por infracciones las siguientes:

a) Si iniciado un procedimiento administrativo sancionador el infractor reconoce su responsabilidad de forma expresa y por escrito.

En los casos en que la sanción aplicable sea una multa esta se reduce hasta un monto no menor de la mitad de su importe.

b) Otros que se establezcan por norma especial”.

7 MORON URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta Jurídica, 2019, Décima Cuarta Edición, Tomo II, p. 513.

8 Op. Cit., p. 514

9 Op. Cit., p. 523

10 Criterio concordante con lo opinado en el Informe Técnico Nº 023-2019-SERVIR/GPGSC, del 7 de enero de 2019.

11 NEYRA CRUZADO, César Abraham. Las condiciones eximentes de responsabilidad administrativa en el Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento General y su incidencia en la legislación ambiental. En: Derecho PUCP – Revista de la Facultad de Derecho Nº 80, junio – noviembre 2018, p. 338.

12 MORON URBINA, Juan Carlos. Op. Cit, p. 519.

13 GAVIRIA TRESPALACIOS, Jaime. La inimputabilidad: Concepto y alcance en el Código Penal Colombiano”. En: Revista Colombiana de Psiquiatría, Suplemento Nº 1, Volumen XXXIV, 2005, p.

14 PATERNINA SIERRA, Jaidith Milena. La aplicación de los eximentes de responsabilidad disciplinaria en Colombia. En: Revista Justicia Nº 34, Julio-diciembre 2018, p. 511.

15 MORON URBINA, Juan Carlos. Op. Cit, p. 516.

16 Fundamento 13 de la sentencia emitida en el Expediente Nº 01177-2008-PA/TC.

17 MORON URBINA, Juan Carlos. Op. Cit, p. 516-517.

18 Fundamento 22 de la Resolución Nº 002354-2019-SERVIR/TSC- Primera Sala.

19 MORON URBINA, Juan Carlos. Op. Cit, p. 517.

20 Ibidem, p. 519.

21 Fundamentos 38 y 39 de la Resolución Nº 002165-2019-SERVIR/TSC- Primera Sala.

22 Fundamento 63 de la Resolución Nº 002188-2019-SERVIR/TSC-Primera Sala, del 20 de septiembre de 2019.

23 Fundamento 43 de la Resolución Nº 001834-2017-SERVIR/TSCS-Primera Sala, del 17 de noviembre de 2017.

24 Fundamento 51 de la Resolución Nº 000014-2018-SERVIR/TSCS-Primera Sala, del 10 de enero de 2018.

25 Fundamentos 50 y 51 de la Resolución Nº 001623-2019-SERVIR/TSCS-Primera Sala, del 12 de julio de 2019.

26 Fundamento 37 de la Resolución Nº 000726-2018-SERVIR/TSCS-Segunda Sala, del 11 de abril de 2018.

27 Fundamento 41 de la Resolución Nº 002117-2019-SERVIR/TSCS-Primera Sala, del 13 de septiembre de 2019.

28 MORON URBINA, Juan Carlos. Op. Cit, p. 522.

29 Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2019- JUS

“Artículo 257.- Eximentes y atenuantes de responsabilidad por infracciones

(…)

2.- Constituyen condiciones atenuantes de la responsabilidad por infracciones las siguientes:

a) Si iniciado un procedimiento administrativo sancionador el infractor reconoce su responsabilidad de forma expresa y por escrito.

En los casos en que la sanción aplicable sea una multa esta se reduce hasta un monto no menor de la mitad de su importe

(…)”.

30 Fundamentos 39 a 43 de la Resolución Nº 002566-2019-SERVIR/TSC-Segunda Sala, del 13 de julio de 2019.

31 Fundamentos 43 a 44 de la Resolución Nº 001191-2021-SERVIR/TSCS-Primera Sala, del 23 de julio de 2021.

32 Como por ejemplo, los casos que involucren actos de corrupción, cobros indebidos, hostigamiento sexual, entre otros que por sus circunstancias particulares sean de suma gravedad